Problematika návrhu převedení školských zařízení

Zásadní argumentace k dané problematice

pro výkon ústavní a ochranné výchovy z rezortu školství do gesce rezortu ministerstva práce a sociálních věcí

Dne 7.3. v televizním zpravodajském šotu proběhla informace, vyjadřující stanovisko Kanceláře veřejného ochránce práv, že současná koncepce náhradní péče o dítě je roztříštěná mezi několik rezortů a s ohledem na rozšíření kontextu sociální práce by měla být včetně školských zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy zřizovatelsky sjednocena pod rezort ministerstva práce a sociálních věcí. Tato informace odpovídá obsahu tiskové zprávy Kanceláře ombudsmana (http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?doc=601) a je také ve shodě s programovým prohlášením vlády, které mluví o prosazování změn charakteru sociálně právní ochrany dětí preferencí rodinné péče před péčí ústavní a o sjednocení agendy sociálně-právní ochrany dítěte pod resort MPSV.  Neboť se tato problematika v současnosti stává předmětem diskusí a přitom není zcela zřejmý rozsah, způsob realizace ani konkrétní dopad plánovaných změn, pokusím se na základě dílčí analýzy o vyjádření souvisejících rizik a zdůvodnění nesouhlasného stanoviska k záměru přesunout  vybraná školská zařízení mimo rezort školství. 

Argumentační východiska návrhu převedení školských zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy do gesce rezortu ministerstva práce a sociálních věcí se opírají o následující zjištění: 

a)      Aktuální  stav systému  náhradní péče o děti a mládež je již nevyhovující a celková koncepce  je často nekoordinovaná a roztříštěná mezi rezorty školství, zdravotnictví a ministerstvo práce a sociálních věcí.

b)      Návrh na zlepšení situace, včetně kvalitnějšího zajištění realizace práv dětí dle požadavků Výboru pro práva dítěte v kontextu závazné aplikace mezinárodní smlouvy, předpokládá sjednocení systému náhradní péče pod gescí jednoho ústředního státního úřadu, který bude vybaven všemi potřebnými řídícími a koordinačními kompetencemi.

c)      S ohledem na rozšíření a posílení kontextu sociální práce na celou rodinu by mělo být tímto orgánem ministerstvo práce a sociálních věcí. 

Důkladnější analýzou současné situace lze ovšem nalézt skutečnosti, zpochybňující výhody tohoto na první pohled systémového  řešení. 

Předkladatelé tohoto návrhu vycházejí z reálné a doložené skutečnosti poddimenzované terénní sociální práce s rodinou a oprávněně kritizují kompenzaci tohoto deficitu alternativním umísťováním dětí do zařízení náhradní péče. Nedostatečně realizovaný systém sociálních služeb v rovině preventivní a poradenské, podmíněný mimo jiné zcela nedostatečným počtem pracovníků orgánů sociálně právní ochrany dětí, má za následek vysoký počet dětí umístěných v zařízeních pro výkon ústavní a ochranné výchovy. Existuje obecná shoda o potřebnosti tuto situaci neprodleně řešit a zahájit koncepční kroky k nápravě. Důležitou otázkou ovšem zůstává, zda potřebné posílení systému sociálních služeb a zlepšení práce s rodinou má na sebe vázat i převedení školských zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy z rezortu školství do rezortu MPSV.   

Domnívám se, že tento způsob řešení nepovede ke zlepšení systému náhradní péče a ve svém důsledku se ukáže jako kontraproduktivní. Proti návrhu převést školská zařízení pod jiný rezort lze postavit následující argumenty: 

Podstatou práce speciálních školských zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy je reedukace svěřených dětí, tedy komplexní speciálně pedagogická péče směrovaná k nápravě a kompenzaci jejich problémů, zahrnujících často závažné osobnostní poruchy a deficity. K dosažení tohoto cíle příslušná školská zařízení vytvářejí dětem individuální reedukační programy, které jsou sestavovány a realizovány na základě vysoce odborné práce týmů pedagogických pracovníků, zahrnujících psychology, speciální pedagogy, odborně kvalifikované vychovatele, učitele a asistenty pedagogů. 

Přestože na poskytovanou péči lze jistě pohlížet i ve smyslu §3 Zákona č. 108 o sociálních službách, kde je za sociální službu považována široká škála činností, zajišťující pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení, domnívám se, že těžiště a podstata poskytované péče je jednoznačně ve speciálně pedagogické práci, nikoliv v oblasti metod sociálních služeb. Určujícím a systémově rozlišujícím faktorem při reedukaci dětí by měl být převládající profil odborných činností ve vztahu k těžišti jejich problémů. Protože obsah široce vymezeného pojmu sociální služba se nutně částečně překrývá z obsahem a cíly etopedie, tedy speciálně pedagogické disciplíny, zabývající se rozvojem, výchovou a vzděláváním dětí a mládeže sociálně narušené, je nutné posoudit a rozlišit, který přístup a které metody v péči o osobnostně, výchovně a vzdělanostně poškozené a handicapované děti budou více efektivní.  Pokud akceptujeme, že edukace v sobě zahrnuje výchovu i vzdělávání a známe charakteristiky  přijímaných dětí, pak je logické a systémové, že cílenou  terapeutickou a reedukační činnost vykonávají školská zařízení, jejichž cílem je na základě komplexní diagnostiky vytvořit účinnou strategii a následnou realizaci reedukačního a resocializačního programu. K dosažení tohoto cíle disponují potřebnými personálními, materiálními i legislativními prostředky. Převedení této péče do rezortu ministerstva práce a sociálních věcí by neodpovídalo smyslu, obsahu a charakteru poskytovaných služeb. Systém sociálních služeb je legislativně zakotven v Zákonu o sociálních službách č. 108 /2006, který v § 116 taxativně vymezuje okruh pracovníků v sociálních službách. Jedná se o pracovníky, kteří vykonávají přímou obslužnou péči, základní výchovnou nepedagogickou činnost (tj. prohlubování základních hygienických a pracovních návyků, ...) nebo pečovatelskou činnost. Přestože jsou touto zákonnou normou, vymezující předpoklady výkonu činnosti v sociální oblasti, uvedeni kromě pracovníků v sociálních službách také zdravotničtí a pedagogičtí pracovníci, těžiště profesního vymezení  již dle názvu směřuje zřetelně do sociálních služeb. Je důležité jasně rozhodnout, zda je opravdu v zájmu dětí umístěných ve školských zařízeních pro výkon ústavní a ochranné výchovy péče poskytovaná pracovníky v sociálních službách nebo zda je prioritou odborná péče vysoce kvalifikovaných pedagogů. (V zákonu o sociálních službách například neexistuje pojem diagnostika, přestože je zcela zřejmé, že v současném modelu péče o děti jde o  důležitou činnost, která získává podklady k vytváření individuálních reedukačních programů.)   

Dalším významným argumentem pro zachování poskytované péče v rezortu školství je současná propojenost celého systému školských zařízení pro výkon náhradní výchovné péče, umožňující na bázi celorepublikové sítě diagnostických ústavů a domovů, poskytovat a koordinovat dětem komplexní péči, zahrnující také příslušné vzdělání a profesní přípravu. Školy a odborná učiliště jsou  integrální součástí speciálních školských zařízení a začlenění učitelů a mistrů odborné přípravy do jednotného (tedy také jednotně řízeného) spolupracujícího týmu odborných pracovníků domovů a ústavů vytváří efektivní výchovně režimový a organizační systém, umožňující i vysoce problémovým, z pohledu sociální patologie ohroženým dětem, dokončit základní vzdělání a následně získat potřebnou profesní kvalifikaci. Tato skutečnost je významným předpokladem úspěšné reedukace a má vysoce preventivní charakter, o kterém dobře vědí sociální pracovnice, podávající soudu návrhy pro nařízení ústavní výchovy do speciálních školských zařízení. Převedením těchto institucí do rezortu práce a sociálních věcí by mohlo dojít  k  oddělení škol od domovů, tedy k narušení modelu jednotné komplexní a koordinované péče. Pokud by školy byly ve zřizovatelské gesci jiné právnické nebo fyzické osoby než domovy a staly se příkladně detašovanými pracovišti škol daných obcí, byla by péče o děti rozdělena mezi dva zřizovatele a deklarované výhody celé transformace by byly porušeny v nejcitlivějším místě.  Souvisejícím problémem je riziko rozbití propojenosti a spolupráce těchto školských zařízení, umožňující na základě komplexní diagnostiky dětí jejich umísťování do příslušných typů domovů, včetně zákonné povinnosti diagnostických ústavů sledovat další vývoj těchto dětí a metodicko odborně pomáhat školským zařízením při modifikaci vytvořených reedukačních programů nebo v potřebných případech realizovat rediagnostické a výchovně léčebné pobyty, včetně možnosti  přemístění dítěte v odůvodněných případech do jiného vhodnějšího školského zařízení. Tento systém jednotné, propojené a navazující péče, vytvořený v rámci rezortu školství a zajištěný příslušnou školskou legislativou, je metodicky řízen a koordinován příslušným odborem ministerstva školství. Spádové oblasti a kapacity diagnostických ústavů v resortu školství obsahují celorepublikově propojenou síť domovů, která byla modifikována na základě potřeb praxe a odpovídá počtům i charakteristikám umísťovaných dětí. Tento funkční model propojeného systému neexistuje v rámci rezortu práce a sociálních věcí, kde diagnostické ústavy sociální péče nedisponují potřebnými kompetencemi a ministerstvo nemá vytvořen odbor pro pedagogickou činnost. V případě přesunu celého systému stávajících školských zařízení do oblasti sociální péče, která je sama v současnosti zatížená náročným transformačním procesem, dojde s největší pravděpodobností k výrazné destabilizaci systému a ztrátě potřebných vazeb. Zda návrh předpokládá komplexní převedení všech školských zařízení náhradní výchovné péče pod přímé řízení ministerstva práce a sociálních věcí nebo pod  gesci  regionů, případně kombinované řešení, je dalším důležitým prvkem, který bude mít vliv na úroveň poskytované péče. (Je užitečné zmínit, že počet diagnostických ústavů rezortu školství neodpovídá počtu krajů a jejich spádové oblasti s vytvořenou sítí domovů výrazně přesahují hranice jednotlivých regionů. Diagnostické ústavy sociální péče jsou v současnosti částečně v gesci ministerstva práce a sociálních věcí a částečně krajských samospráv.) Slovenský transformační model, nabízený v tiskové zprávě kanceláře ombudsmana jako příklad možného řešení, se dle poznatků a informací od slovenských kolegů z příslušných typů zařízení, neosvědčuje. Některé z dětských domovů, které zde byly v roce 2002 převedeny z rezortu školství do rezortu sociálních věcí, přijímají děti z rozhodnutí soudu do vlastní diagnostické skupiny. V těchto domovech se pak vzájemně setkávají děti s širokým spektrem problémů různé etiologie a velké procento z nich musí být z výchovných důvodů zpětně  přemísťováno do diagnostických ústavů a pak následně do dalších cílových školských zařízení. Z mého pohledu se jedná o necitlivý a nesystémový přístup, jehož výsledkem je sekundární traumatizace mnohých dětí, což lze považovat za porušování jejich práv. 

Otázkou také zůstává pracovní a funkční zařazení všech pedagogických pracovníků diagnostických ústavů a domovů, jestliže dojde k jejich převedení mimo  rezort školství. Existuje oprávněný důvod se domnívat, že pokud dojde ke snížení současného vysokého počtu kvalifikovaných pedagogických pracovníků ve prospěch pracovníků zařazených v kategorii sociálních služeb nebo tito pedagogičtí pracovníci budou přeřazeni do nižších platových tříd, tak jak k tomu došlo ve slovenském modelu, odejde z těchto školských zařízení mnoho odborníků a tím se významně sníží kvalita poskytovaných služeb. Náklady na vytvoření a udržení odborných týmů, investice na podporu dalšího vzdělávání pedagogických pracovníků v souladu s požadavky školské legislativy, včetně nákladů jednotlivců na splnění zákonné povinnosti potvrzení psychologické způsobilosti pro výkon pedagogické práce ve školských zařízeních ústavní a ochranné výchovy, by mohly být touto změnou znehodnoceny. 

Na základě uvedených argumentů se domnívám, že podstata potřebných  změn cílených na zlepšení systému sociálních služeb a zvýšení efektivity  práce s ohroženými dětmi nevyplývá z transformace školských zařízení do jednotného systému řízeného ministerstvem práce a sociálních věcí, ale ze změny rozsahu a kvality sociální práce orgánů sociálně právní ochrany dítěte, neboť vše podstatné z hlediska prevence sociální patologie se odehrává před přijetím dítěte do ústavní výchovy.

Je nutné zvýšit důraz na sociální práci s rodinou, předpokládající zvýšení počtu sociálních pracovnic a tím snížit počty dětí, které jsou umísťované do školských zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy. (Zvážit možnost zvýšení motivace obcí pro podporu a rozšíření sociální práce jejich povinností finančního spolupodílení na nákladech ústavní výchovy za  každé umístěné dítě dle místa  bydliště.)

Rozhodnutí soudu o odejmutí dítěte z rodiny pak bude spíše výjimečnou a krajní možností po vyčerpání všech dostupných  opatření, kdy důvodem nebudou sociální (bytové, majetkové..) poměry rodičů, ale závažné ohrožení výchovy nebo zdraví dítěte.

Umístění dítěte do školského zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy musí být považováno pouze za přechodné opatření po dobu trvajících důvodů jeho odejmutí z rodiny, kdy mu bude poskytována  komplexní psychologická, speciálně pedagogická a terapeutická péče. Účinný systém ovšem předpokládá, aby příslušný obecní úřad s rozšířenou působností prostřednictvím sociálních pracovnic fakticky naplňoval ustanovení §12, odst. 1, písm. b) Zákona č. 359/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů, tedy pomáhal  uspořádat a řešit rodinné poměry, které by umožnily návrat dítěte do rodiny. Tato zákonná povinnost v současnosti není vzhledem k nízkému počtu sociálních pracovnic naplněna a mnohé děti zbytečně setrvávají až do zletilosti v ústavní péči. Součástí systému tedy musí být legislativní zajištění účinných kontrolních mechanismů, které budou zaměřeny na pravidelné přezkoumávání situace dítěte ve smyslu možnosti jeho návratu do původní rodiny. Tento kontrolní systém může mít komisionální charakter státního dozoru s nadrezortní kompetencí, vyhodnocující informace o aktuální situaci rodiny (gesce sociálních pracovnic) a o situaci dítěte ve školském zařízení.

Zákonně stanovená povinnost pravidelného přezkoumávání důvodů pro setrvání dětí v ústavní výchově musí být podpořena kvalifikovaným rozhodováním soudů, rozlišujících závažnost jednotlivých případů ve smyslu nařizování předběžných opatření, ústavních výchov a ochranných výchov. (V současné době je umísťováno do školských zařízení až 70% dětí na základě předběžných opatření, což nesvědčí o příliš systémovém přístupu. Také odlišování závažnosti problémů v případech nařizování ochranných a ústavních výchov je velmi nekonzistentní a komplikuje situaci speciálním školským zařízením při realizaci souvisejícího režimu.)

Školská zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy v souvislosti se snížením počtů umísťovaných dětí získají prostor a lepší podmínky pro potřebnou specializaci programů a vypracování standardů poskytované péče.    

Domnívám se, že na základě  realizace navrhovaných opatření je možné významně zlepšit celkový systém sociální péče a dále zkvalitnit práci  školských zařízení, která  díky pozitivním změnám příslušné školské legislativy a souvisejícím potřebným investicím zaznamenala v posledním období výrazný kvalitativní vývoj. Není dle mého názoru nezbytné k dosažení požadované změny převádět tato školská zařízení do zřizovatelské gesce ministerstva práce a sociálních věcí, neboť charakter jejich práce i specifické potřeby umístěných dětí se odlišují a vyčleňují ze sociálního kontextu rezortní péče. Problémy s delimitací a nutnou adaptací stávajícího systému školských zařízení do nových podmínek  mohou snadno převážit  výhody „jednotného“ řízení značně nekompatibilních součástí. Požadované změny by měly být vedeny citlivou snahou vytvořit funkční a průchodný systém, umožňující zachování  současných výhod a silných stránek v poskytované péči, aby nedošlo v zájmu o radikální řešení k „vylití vaničky i s dítětem“.    

Jako přílohu dodávám zpracovaný materiál, schematicky znázorňující model realizace  ústavní a ochranné výchovy ve spádové oblasti diagnostického ústavu v Hradci Králové, obsahující významné proměnné, určující charakter a rozsah poskytované péče. Tento model dokumentuje v kvalifikovaně získaných datech závislost rozsahu a charakteru práce školských  zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy na úrovni preventivní sociální práce s rodinou. Vyjadřuje počty dětí, které jsou pouze ze sociálních důvodů odebírány rodinám, i počty dětí, které se do ústavní péče dostávají na základě hrubého selhání pěstounské nebo osvojitelské péče. Modelové schéma ukazuje i typy sociální patologie rodin vedoucí k odejmutí dětí, na základě kterého je zřejmé, že prognóza úspěšného návratu do původní biologické rodiny je u značného počtu dětí velmi špatná (děti alkoholiků, psychicky narušených osob a děti z rozvrácených rodin s kriminální zátěží). Důležitý údaj, vyjadřující v souladu s §2 zákona č. 109 o ústavní a ochranné výchově míru samostatnosti dětí při zajišťování specifických výchovných a vzdělávacích  potřeb, je  5-ti položkové škálové vymezení této charakteristiky pomocí písmen A – E. Z těchto údajů, které současně vyjadřují míru výchovných a osobnostních problémů umístěných dětí, vyplývá, že i dětské domovy musí řešit reedukační problémy související se závažnými sociálními deficity dětí a nejedná se tedy z jejich strany pouze o saturaci sociálního zázemí. V současnosti největší nároky na  pedagogickou práci vyplývají z nutnosti řešit problematiku velkého počtu vysoce agresivních a obtížně zvladatelných dětí, které jsou diagnostikovány v rámci dané škály písmeny D, E.  

Závěrem považuji za důležité zdůraznit, že ústavní péče je v současnosti nezastupitelná, její kvalita je odrazem úrovně, možností a priorit celé společnosti a pro mnohé děti představuje jediné reálné  řešení jejich závažných, často život a zdraví ohrožujících problémů. Přestože nemůže nahradit harmonickou rodinnou péči, její výhodu je, že je poskytovaná kvalifikovanými pedagogickými pracovníky v materiálně plně saturovaném a zdravotně zajištěném  prostředí. Celkový trend vývoje příslušných školských zařízení směřuje k moderním domovům rodinného typu se stabilním výchovným klimatem a navrhovaný transformační zásah proto považuji za zbytečné riziko, neřešící podstatu problematiky náhradní výchovné péče. 

Všechny tyto dokumenty, případně i další doplňují materiály je možné nalézt na webových stránkách DDÚ Hradec Králové: www.ddu-hk.cz

V Hradci Králové, 30. 3. 2007 

PhDr. Pavel Janský

ředitel Dětského diagnostického ústavu

Hradec Králové